Posted on mayo 30, 2017 View all news
Existe una «historia estándar» que muchos estadounidenses, sobre todo de izquierdas, creen sobre el encarcelamiento masivo: Durante las décadas de 1970 y 1980, el gobierno federal intensificó drásticamente su guerra contra las drogas. Sólo esto hizo que millones de personas fueran encerradas por delitos de drogas de nivel bastante bajo, lo que provocó un aumento de la población carcelaria estadounidense. Esta nueva población penitenciaria es predominantemente negra, lo que provoca enormes disparidades raciales en el sistema de justicia penal. Y todo esto ocurrió, no por casualidad, justo después del movimiento por los derechos civiles, lo que demuestra que el aumento del encarcelamiento fue una estratagema para oprimir a los negros estadounidenses justo después de que obtuvieran enormes logros.
Pero en un nuevo libro Encerrados: Las verdaderas causas del encarcelamiento masivo y cómo lograr una reforma realel experto en justicia penal de la Universidad de Fordham, John Pfaff, ofrece un cúmulo de pruebas de que esta narrativa es, en general, errónea o, como mínimo, pasa por alto gran parte de la historia real.
La «Historia Estándar» del encarcelamiento masivo, como la llama Pfaff, fue popularizada en gran medida por un libro de 2010, El nuevo Jim Crow: El encarcelamiento masivo en la era del daltonismo de Michelle Alexander. Pfaff repasa muchos hechos y estadísticas para demostrar que esta Historia Estándar se equivoca en muchas cosas sobre las causas y realidades del encarcelamiento masivo, desde los tipos de delitos por los que se encierra a la gente (en realidad, en su mayoría delitos violentos) hasta las áreas en las que realmente se necesita una reforma (centrándose en la reforma estatal y local, no en la federal).
«El principal fallo de la Historia Estándar es que pone sistemáticamente el foco de atención en estadísticas y acontecimientos que son impactantes pero que, en el gran esquema de las cosas, no son verdaderamente importantes para resolver los problemas a los que nos enfrentamos», escribe. «Como resultado, presta muy poca atención a las causas más mundanas, pero mucho más influyentes, del crecimiento de las prisiones».
La historia que Pfaff describe cuidadosamente es diferente de la narrativa estándar: No son los delitos de drogas los que impulsan el encarcelamiento masivo, sino los violentos. No es el gobierno federal el que está detrás del encarcelamiento masivo, sino toda una serie de sistemas penitenciarios a nivel local y estatal. No son únicamente la policía y los legisladores los que provocan más encarcelamientos y largas penas de prisión, sino los fiscales que, en general, están fuera del foco político.
El libro empaña gran parte del entusiasmo por los avances que hemos visto en los últimos años. A partir de 2010, la tasa de encarcelamiento empezó a descender en EEUU por primera vez en décadas. Pero el descenso ha sido leve, impulsado sobre todo por los cambios en las leyes de imposición de penas por delitos de drogas y contra la propiedad de escasa gravedad.
Y basándonos en el trabajo de Pfaff, este descenso no continuará -al menos de forma dramática- mientras los reformistas y el público sigan centrados en una Historia Estándar que trata casi exclusivamente de la guerra federal contra las drogas.
«Simplemente detener el aumento del encarcelamiento ha sido un gran logro», señala Pfaff. «Sin embargo, si el objetivo es la encarcelación real, es hora de cambiar el enfoque hacia cuestiones mucho más amplias y confusas que nos mantienen atrapados en nuestra situación actual».
Para ello, Pfaff está de acuerdo en que, por ejemplo, deberíamos esforzarnos por sacar de la cárcel a los delincuentes de poca monta que cometen delitos de drogas. Sólo dice que no es suficiente, que el verdadero problema es mucho mayor.
Es una lectura incómoda, sobre todo porque sugiere que Estados Unidos tendrá que tomar decisiones muy difíciles si quiere reducir seriamente la tasa de encarcelamiento: ¿Realmente nos parece bien encerrar a menos delincuentes violentos? ¿Tiene realmente el país la capacidad de mantener un enfoque en la política local y estatal que garantice la reducción de las fuentes reales de encarcelamiento masivo? Si Estados Unidos tropieza con una nueva oleada de delincuencia o una crisis de drogas, ¿se echará atrás todo el trabajo ya realizado mientras los políticos resucitan la retórica de «mano dura contra el crimen» (como ha hecho el presidente Donald Trump)?
Todo esto es motivo para que los reformistas sean pesimistas sobre su capacidad para deshacer el encarcelamiento masivo. El punto positivo, si es que lo hay, es que trabajos como el de Pfaff pueden ayudar a sacar a la luz los verdaderos problemas del sistema, dando lugar a soluciones más sostenibles.
Los delincuentes relacionados con las drogas constituyen una pequeña parte de la población reclusa de EE.UU.
Ningún concepto erróneo envuelve tanto la Historia Estándar como la creencia de que el encarcelamiento masivo fue causado por la guerra contra las drogas. Esto fue ampliamente popularizado por el libro de Alexander The New Jim Crow. Ese libro sostiene que, ante el éxito del movimiento por los derechos civiles, los legisladores racistas pasaron a otro régimen para intentar controlar a los negros estadounidenses: el sistema de justicia penal. Así que el gobierno federal lanzó la guerra contra las drogas, encerrando a negros por delitos de drogas de poca monta y llevando las tasas de encarcelamiento en EEUU a máximos astronómicos.
«El impacto de la guerra contra las drogas ha sido asombroso. En menos de treinta años, la población penal estadounidense pasó de unos 300.000 reclusos a más de 2 millones, y las condenas por drogas representaron la mayor parte del aumento», escribe Alexander. Más adelante afirma que «la incómoda realidad es que las detenciones y condenas por delitos de drogas -no por delitos violentos- han impulsado el encarcelamiento masivo».
Pfaff demuestra que esta afirmación central del Standard Story es errónea. «En realidad, sólo alrededor del 16% de los presos estatales cumplen condena por delitos de drogas, y muy pocos de ellos, quizá sólo en torno al 5% o 6% de ese grupo, son a la vez de bajo nivel y no violentos», escribe. «Al mismo tiempo, más de la mitad de las personas que están en prisiones estatales han sido condenadas por un delito violento».
Según las cifras, Pfaff tiene razón: los últimos datos de la Oficina de Estadísticas de Justicia de EEUU muestran que en las prisiones estatales, donde están recluidos cerca del 87% de los reclusos estadounidenses, casi el 53% lo están por delitos violentos (como asesinato, homicidio, robo, agresión y violación), mientras que sólo cerca del 16%, como dijo Pfaff, lo están por delitos de drogas.
Estas cifras son, en el mejor de los casos, un mínimo del número de delincuentes violentos en prisión. No es raro que los delincuentes violentos se declaren culpables de delitos no violentos, lo que les permite obtener una condena menor y que los fiscales y jueces se ahorren un costoso juicio. Así pues, es probable que al menos algunos de los delincuentes supuestamente no violentos hayan cometido delitos violentos.
Este contexto es crucial para comprender por qué se produjo el encarcelamiento masivo: En realidad fue una reacción a una ola masiva de delitos violentos. De los años 70 a los 90, los delitos violentos aumentaron drásticamente en todo EEUU, y los legisladores respondieron, en lo que Pfaff caracteriza como una reacción exagerada, con el encarcelamiento masivo.
Eso no descarta el papel del racismo. Una de las razones por las que los políticos reaccionaron exageradamente ante la oleada de delincuencia, reconoce Pfaff, son probablemente los prejuicios, dado que «nuestra duradera historia de racismo puede hacer que el aumento de la delincuencia parezca más aterrador para los votantes blancos que para los europeos [que no reaccionaron ante sus propias oleadas de delincuencia con episodios similares de encarcelamiento], o al menos puede garantizar mayores recompensas (o menos riesgos) a los políticos que toman medidas enérgicas contra las comunidades minoritarias pobres».
Aun así, las estadísticas indican que los delitos violentos desempeñaron un papel enorme en el encarcelamiento masivo. No fue sólo -ni siquiera principalmente- la guerra contra las drogas. «Hasta que no aceptemos que una reforma penitenciaria significativa significa cambiar la forma en que castigamos los delitos violentos, no será posible una verdadera reforma», escribe Pfaff.
Sin embargo, ha ocurrido lo contrario. En los últimos años, los legisladores locales y estatales han promulgado reformas de la justicia penal. Pero estos esfuerzos casi siempre se centran en los delitos menores relacionados con las drogas y la propiedad. En algunos casos, los legisladores y los reformadores argumentan que es necesario mantener a los delincuentes de poca monta fuera de la cárcel para poder encerrar a delincuentes más violentos, un marco que podría conducir a más encarcelamiento, no a menos. (Considera la línea común de que necesitamos «concentrar las caras camas de las prisiones en quienes más las merecen»).
Pfaff cita como ejemplo Georgia, a menudo celebrada como una historia de éxito en la reforma de la justicia penal: «Las alabadas reformas de Georgia de 2011 han reducido la población reclusa, pero oculto en ese descenso hay un aumento del número absoluto de personas que cumplen condena por delitos violentos, personas cuyas condenas tienden a ser más largas y cuyo creciente encarcelamiento puede, a largo plazo, anular los descensos a corto plazo.»
Esto no funcionará, argumenta Pfaff: «Poner en libertad a todas y cada una de las personas que están en una prisión estatal acusadas de delitos de drogas sólo reduciría la población penitenciaria estatal hasta donde estaba en 1996-1997, bien entrado el periodo de ‘encarcelamiento masivo’. Eso no quiere decir que no debamos pensar en liberar a muchos de los que están en prisión por este tipo de delitos, pero tenemos que ser realistas sobre lo que conseguiríamos haciéndolo de forma más amplia.»
Una advertencia a esta parte del argumento de Pfaff es la rotación de la población reclusa. Aunque la mayoría de las personas que se encuentran en una prisión estatal en un momento dado lo están por delitos violentos, ingresan en prisión muchas más personas por delitos de drogas y contra la propiedad que por delitos violentos. Pero los delincuentes de menor nivel acaban cumpliendo condenas mucho más cortas, por lo que no suman tanto a la población penitenciaria total en un momento dado como los delincuentes violentos. Esto quedó demostrado en un análisis de 2015 realizado por Jonathan Rothwell para Brookings, en el que trazaba el «stock» y el «flujo» de las prisiones y cómo difieren en función del delito:
Así pues, aunque es necesario reducir el número de delincuentes violentos en prisión para deshacer el encarcelamiento masivo (medido por la población reclusa total), reducir el número de delincuentes de drogas y contra la propiedad haría mucho por disminuir la cantidad total de personas expuestas al sistema de justicia penal.
La gran historia de la justicia penal es local, no federal
Otro problema fundamental de la forma en que la Historia Estándar aborda el encarcelamiento masivo es que la narrativa plantea las mayores tasas de encarcelamiento como el resultado de un sistema, que trabaja para perpetuar el encarcelamiento masivo como una respuesta singular a las conquistas de los derechos civiles. Como escribe Alexander en The New Jim Crow, «No hemos acabado con la casta racial en América; simplemente la hemos rediseñado».
La realidad es que hay muchos sistemas en juego: más de 3.100, que representan a todos los condados y equivalentes de los Estados Unidos. Como escribe Pfaff, «[E]l término ‘sistema de justicia penal’ es un término equivocado; la justicia penal es, en el mejor de los casos, un conjunto de sistemas, y en el peor, es un revoltijo de organismos en cierto modo antagónicos».
A pesar de la perenne atención que los medios de comunicación prestan al sistema federal de justicia penal, la mayor parte del encarcelamiento y de la aplicación de la ley tienen lugar a nivel local. «Alrededor del 87% de todos los presos están recluidos en sistemas estatales», escribe Pfaff. «El gobierno federal dirige el sistema penitenciario más grande, pero varios estados tienen sistemas que se acercan bastante al federal en tamaño, y si nos fijamos en la población total bajo algún tipo de observación correccional (no sólo la prisión, sino también la cárcel, la libertad condicional y la libertad vigilada), el gobierno federal cae rápidamente del primer puesto.»
La atención prestada al sistema penitenciario federal puede explicar por qué muchos medios de comunicación y otros expertos piensan que los delitos de drogas son un motor tan importante del encarcelamiento. En el sistema federal, cerca de la mitad de los presos lo están por delitos de drogas, más del triple que en los sistemas estatales.
Pero dado que los sistemas estatales contienen una parte mucho mayor de la población reclusa, Pfaff sostiene que la lucha para acabar con el encarcelamiento masivo debe centrarse en el ámbito local y estatal, y eso significa centrarse en delitos que van mucho más allá de las drogas.
Énfasis en lo local. «Tomemos Nueva York, un estado que ha experimentado una de las encarcelaciones sostenidas más prolongadas de la historia reciente, con un descenso de la población reclusa de aproximadamente el 25% desde 1999», escribe Pfaff. «Esto parece una historia de éxito estatal, pero todo el descenso entre 2000 y 2011 tuvo lugar en sólo doce de los sesenta y dos condados del estado, y los otros cincuenta condados añadieron reclusos a las prisiones estatales durante ese tiempo.»
El gobierno federal ejerce cierta influencia sobre los sistemas penitenciarios locales y estatales. Pero Pfaff sostiene que esta influencia quizá no sea tan fuerte como la gente piensa.
Para demostrarlo, examina la principal herramienta del gobierno federal para impulsar las políticas de justicia penal a nivel local y estatal: el dinero de las subvenciones. Se supone que estos fondos animan a los gobiernos locales y estatales a adoptar determinadas políticas, pero no son lo suficientemente cuantiosos como para tener un gran impacto.
«Entre 1993 y 2012, ocho de las principales ramas de concesión de subvenciones del Departamento de Justicia de EEUU concedieron unos 38.000 millones de dólares a los gobiernos estatales y locales», escribe Pfaff. «Como porcentaje del gasto anual en justicia penal, estas subvenciones rondaron sistemáticamente (en total) alrededor del 2 por ciento para los estados y por debajo del 1 por ciento para los gobiernos locales.»
En resumen, la guerra del gobierno federal contra las drogas nunca ha desempeñado un papel importante en el encarcelamiento porque el gobierno federal no desempeña un papel importante en el encarcelamiento en general.
Los fiscales son enormemente poderosos, pero rara vez se habla de ellos en los esfuerzos de reforma
Normalmente, los debates sobre el sistema de justicia penal se centran en los legisladores, las prisiones, la policía y quizá los jueces. Sin embargo, rara vez se menciona al actor más poderoso de este sistema: el fiscal.
Los fiscales locales y estatales tienen un enorme poder en el sistema de justicia penal estadounidense, en gran parte porque se les concede mucha discrecionalidad para procesar como les parezca. Por ejemplo, el ex fiscal del distrito de Brooklyn, Kenneth Thompson,
Los fiscales toman este tipo de decisiones todo el tiempo: ¿Deben presentar el tipo de acusación que desencadenará una larga condena mínima obligatoria? ¿Deben presentar un cargo que sólo sea un delito menor? ¿Deben llegar a un acuerdo para una condena menor, pero que pueda imponerse sin un juicio costoso?
Los tribunales y los jurados actúan, en teoría, como controles de los fiscales. Pero en la práctica, no lo hacen: Más del 90% de las condenas penales se resuelven mediante un acuerdo de culpabilidad, por lo que, en general, los fiscales y los acusados -y no los jueces y los jurados- tienen casi toda la palabra en la gran mayoría de los casos que acaban en encarcelamiento o en alguna otra pena.
Muchos fiscales también son elegidos. Se supone que esto también mantiene a raya a los fiscales. Pero en la práctica, los fiscales intentan apaciguar al electorado pareciendo «duros con el crimen», y eso significa imponer duras penas de prisión, así como encerrar a tantos «malos» como sea posible. (Esto puede ir en contra de los deseos de los votantes, pero otro problema es que los votantes en realidad no hacen mucho por responsabilizar a los fiscales: Cuando Ronald Wright, de la Facultad de Derecho de la Universidad de Wake Forest, examinó los datos de 1996 a 2006, descubrió que cerca del 95% de los fiscales en ejercicio ganaron la reelección, y el 85% se presentaron sin oposición en las elecciones generales).
Pfaff ha encontrado incluso pruebas de que los fiscales han sido los principales impulsores del encarcelamiento masivo en las dos últimas décadas. Analizando los datos de las judicaturas estatales, comparó el número de delitos, detenciones y procesamientos entre 1994 y 2008. Descubrió que los delitos violentos y contra la propiedad denunciados disminuyeron, y que también disminuyeron las detenciones por casi todos los delitos. Pero una cosa subió: el número de casos de delitos graves presentados ante los tribunales.
Los fiscales presentaban más cargos incluso cuando la delincuencia y las detenciones disminuían, arrojando a más personas al sistema penitenciario. Los fiscales impulsaban el encarcelamiento masivo.
Pfaff proporciona un ejemplo real de este tipo de dinámica: «Tomemos Dakota del Sur, que en 2013 aprobó una ley de reforma que pretendía reducir la población penitenciaria. La ley condujo a un descenso de las prisiones en 2014 y 2015, pero al mismo tiempo los fiscales respondieron acusando a más personas de delitos graves generalmente de bajo nivel, y en esos dos años el total de condenas por delitos graves aumentó un 25%». A largo plazo, esto podría dar lugar a poblaciones carcelarias aún mayores.
Para combatirlo, Pfaff sostiene que los estados podrían promulgar, por ejemplo, directrices fiscales que limiten el grado de discrecionalidad de estos funcionarios.
«Casi todas las fases del sistema de justicia penal funcionan ahora con algún tipo de directriz o régimen actuarial», escribe. «La única excepción es el fiscal. Aunque los fiscales necesitan espacio para ejercer su discreción, su trabajo no es tan singularmente diferente del de las demás partes del sistema de justicia penal como para que ellos solos no puedan hacerlo si se les somete a algún tipo de orientación.»
Sin embargo, explica, «ninguna pieza importante de la legislación de reforma a nivel estatal ha desafiado directamente el poder del fiscal (aunque algunas reformas lo impiden de hecho), y aparte de unas pocas excepciones, generalmente locales, su poder rara vez es un tema en el debate nacional sobre la reforma de la justicia penal.»
Lo esencial: El encarcelamiento masivo es mucho más que la guerra federal contra las drogas.
Pieza por pieza, Pfaff pinta un cuadro más matizado de los sistemas de justicia penal en EEUU que el de la Standard Story. Al final, no es que la guerra contra las drogas o el sistema federal no importen; es que ambos desempeñan un papel mucho menor del que se les suele atribuir. Pfaff repasa datos similares sobre las prisiones privadas, la duración de determinadas penas de prisión y otros tropos de la Historia Estándar, demostrando que todos ellos tienden a recibir una atención desmesurada, dado su impacto real en el encarcelamiento.
Todo apunta a una conclusión: Para eliminar realmente el encarcelamiento masivo, los reformistas tendrán que prestar más atención en algún momento al encarcelamiento masivo de delincuentes violentos, no sólo de delincuentes de poca monta que cometen delitos de drogas, y hacerlo centrándose en los niveles estatal y local, en particular en los fiscales de estas zonas.
Esto pone a los reformistas y legisladores que quieren acabar con el encarcelamiento masivo en una situación mucho más difícil. Por un lado, va a ser mucho más difícil abogar por penas más bajas y menos ingresos para los delincuentes violentos.
Una encuesta realizada por Morning Consult para Vox el año pasado, por ejemplo, reveló que casi ocho de cada 10 votantes estadounidenses apoyan la reducción de las penas de prisión para las personas que cometieron un delito no violento y tienen un bajo riesgo de reincidencia. Pero menos de tres de cada 10 respaldaban la reducción de las penas de prisión para las personas que hubieran cometido un delito violento y tuvieran un bajo riesgo de reincidencia.
Pfaff intenta transmitir algunos de los mensajes que serán necesarios aquí: Sostiene que el encarcelamiento es simplemente una forma ineficaz de combatir la delincuencia, al tiempo que impone todo tipo de costes a los individuos y a la sociedad que probablemente superan sus beneficios.
«Es cierto que la delincuencia es costosa, pero también lo es el castigo, especialmente la prisión», escribe. «Los costes reales son mucho más elevados que los 80.000 millones de dólares que gastamos cada año en prisiones y cárceles: incluyen una serie de costes financieros, físicos, emocionales y sociales para los reclusos, sus familias y las comunidades. Quizá reducir estos costes justifique cierto aumento de la delincuencia».
Es difícil imaginar que los estadounidenses se traguen la sugerencia de Pfaff de que deberíamos aceptar más delincuencia. Pero sin duda tiene razón en que la cárcel es una forma ineficaz de enfrentarse a la delincuencia, basándose en gran parte de la investigación en este campo.
Una revisión de la investigación realizada en 2015 por el Centro Brennan para la Justicia estimó que el aumento del encarcelamiento -y su capacidad para incapacitar o disuadir a los delincuentes- explicaba entre el 0 y el 7 por ciento del descenso de la delincuencia desde la década de 1990. Otros investigadores estiman que impulsó entre el 10 y el 25 por ciento del descenso de la delincuencia desde los años 90.
Más encarcelamiento puede conducir incluso a más delincuencia. Como concluyó el Instituto Nacional de Justicia en 2016, «la investigación ha encontrado pruebas de que la prisión puede exacerbar, no reducir, la reincidencia. Las propias prisiones pueden ser escuelas para aprender a delinquir».
Mientras tanto, los expertos en justicia penal han ideado todo tipo de soluciones para combatir la delincuencia. Hay nuevas estrategias policiales -como la «policía de puntos calientes» y la «disuasión focalizada «- que tienen efectos mensurables sobre la delincuencia, incluida la violencia. Hay otras ideas más centradas en cuestiones socioeconómicas, como políticas más estrictas sobre el alcohol, el aumento de la edad de abandono escolar y algunos programas de intervención conductual.
«Además de la prisión, la delincuencia está determinada por el número de policías, la tasa de desempleo, los niveles salariales, el número de jóvenes en edad de delinquir en la población, los niveles de inmigración, las actitudes culturales hacia la violencia, las mejoras tecnológicas y muchas cosas más», escribe Pfaff.
Esto crea mucho más espacio para promulgar políticas que sean menos brutales y mucho más eficaces que las cárceles a la hora de hacer frente a la delincuencia. «Contratar a un policía es probablemente tan caro como contratar a un funcionario de prisiones, por ejemplo, pero invertir en la policía tiene un efecto disuasorio mucho mayor y evita todos los gastos de capital de las prisiones», argumenta Pfaff. «Steven Levitt ha calculado que 1$ gastado en policía es al menos un 20% más eficaz que 1$ gastado en prisiones».
En un mundo ideal, quizá Estados Unidos gastaría dinero infinito en estos programas y acabaría con toda la delincuencia para siempre. Pero los recursos son limitados. Así que EEUU y los distintos sistemas de justicia penal que hay en él podrían obtener mejores resultados si destinaran el dinero que tienen a políticas contra la delincuencia distintas de la prisión.
Adoptar este tipo de perspectiva en cuestiones de justicia penal, sostiene Pfaff, es crucial para deshacer el encarcelamiento masivo. Lo importante aquí no es sólo aprobar leyes que reduzcan las penas de prisión o hagan más difícil encerrar a alguien, sino alterar fundamentalmente el modo en que los estadounidenses y sus dirigentes piensan sobre la delincuencia en EEUU. Sólo entonces podrá EEUU adoptar el tipo de mentalidad que se opondrá a las actitudes de «mano dura contra la delincuencia» incluso cuando aumente la tasa de criminalidad.
Al fin y al cabo, aunque EE.UU. promulgara ahora un montón de reformas, siempre existe el temor a una futura ola de delincuencia, explica Pfaff: «Si la delincuencia vuelve a aumentar de verdad, lo que casi con toda seguridad ocurrirá en algún momento, nada impide que los legisladores hagan retroceder las reformas actuales y reaccionen exageradamente una vez más». Más adelante añadió: «Es un cambio de actitud, más que cualquier otra cosa, lo que impedirá que las legislaturas vuelvan a aplicar leyes duras que antes derogaron.»
Por eso es tan importante un trabajo como el de Pfaff: Sólo comprendiendo las causas reales del encarcelamiento masivo podrán el público y los responsables políticos estar preparados para deshacerlo y resistirse a él ahora y en el futuro.
